秦朔:我们能从贸易争端中学到什么?

2018-5-14 投资银行在线

作者:秦朔

没有严肃的学习,就永远不能真正进步。而学习的动力往往来自现实的挑战。如同恩格斯所说:“社会一旦有技术上的需要,则这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。”

2018年的中美贸易争端就像一个超级课堂,议题重大,影响广泛,随时更新,视角各异。在我快30年的媒体经历中,这种感受似乎只有在中国加入WTO时才有。“入世”影响了方方面面,也促生了市场化财经报纸的兴起。2001年1月1日创办的《21世纪经济报道》最初的口号就是“与加入WTO后的中国一起成长”,当年4月创办的《经济观察报》将2002年作为“中国的国际化元年”。它们的成功掀起了财经报纸热,2004年在上海,《第一财经日报》和《每日经济新闻》先后创刊。今天中国从事财经报道的媒体人,有相当部分都曾在这些地方工作或受其影响。

从个人体会看,我觉得面对中美贸易争端所要学习的东西,可能比入世时更复杂。入世时,“融入全球体系,顺应国际规则,以开放倒逼改革”是共识,分歧是局部的、行业性的。而今天,WTO多边贸易体系本身受到“美国优先”和单边思维的挑战,在中国经济总量接近美国的2/3时(2001年时不到15%),美国看中国的眼光也在改变。一个新局面正在形成,即美国对中国从战略接纳转向战略竞争。

在这样复杂而深刻变化的关头,任何简单化的判断都显得轻薄,如果不是轻浮的话如何让这一足够重大的题材来提升自己的认知水平?以下是一些学习笔记,和朋友们分享。

关于对等

有一个看法最近广为流传,就是中方更强调互惠,美方更强调对等,虽然英文是同一个单词reciprocal。区别何在?“互惠”聚焦于可计量的商品贸易(较少涉及投资),是“边境措施”,主要抓手是关税互惠、减少进出口贸易的政策限制;“对等”更强调双方的市场竞争机制、国内法治环境和营商环境,是“边境后措施”,主要抓手是知识产权、竞争政策等制度性安排。

这一说法的言外之意,是中方的竞争手段有问题,比如政府对企业的不正当补贴或人为设定本国企业应占的市场份额。

而在对外经济贸易大学博士生导师崔凡教授看来,reciprocal在18世纪的贸易法中就已出现,1947年签订的关税和贸易总协定(WTO前身)也有,那时并没有哪个谈判者关注“边境后措施”。他说:“大家希望推动改革的意愿是好的,但不能随意界定法律概念。近年来,美国与欧盟出现了针对中国的要求投资对等开放的声音,2015年中国发布的‘关于构建开放型经济新体制的若干意见’中也提到‘坚持自主开放与对等开放’,说明中国在国际经贸关系中并不排斥对等。问题在于,在实践中,对等原则的具体含义存在一定模糊性。一方面,当事各方在开放幅度或者所获利益的量上如何对等,很难精确界定;另一方面,对等原则既可能成为贸易投资自由化的助推器,也可能被当作贸易保护主义的工具。”

为什么“对等”可能成为保护主义工具呢?在WTO中,对等原则和非歧视原则(包括最惠国待遇与国民待遇)是紧密联系在一起的。最惠国待遇的基本目标,是使所有参与多边贸易体制的成员都能分享到该体制带来的好处。因此,WTO框架下的“对等”指的是多边对等、全面对等,并且考虑到了发展中国家的特殊性与差别化待遇。

而美国要求的某些“对等”,很可能直接违背最惠国待遇原则。特朗普多次说他在考虑征收一种“对等税”,并在推特上发文,“如果某个国家对美国的产品征税50%,美国却对进口同一产品不征税,那既不公平也不聪明。美国会很快开始征对等税,他们对我们征什么我们也要同样还以颜色”。这种同类对等的做法显然有违最惠国待遇原则。如果全面实施对等税,将使得美国针对来源于不同国家的产品征收不同税收;如果仅仅针对少数高税率国家征收对等税,等于美国不会给予这些国家最惠国待遇。

和崔凡教授的交流让我意识到,对等原则的确是WTO承认的指导原则,但其含义主要是多边全面的扩散对等,不应仅从双边和产品层面理解,关键要看如何具体定义,是否与最惠国待遇原则相容。违反最惠国待遇原则、以对等为由实施单边贸易与投资限制,不仅损害双边经贸关系,而且不利于多边贸易体制与国际投资体制发展。

关于合规

美国商务部4月16日宣布激活对中兴通讯的拒绝令。5月9日晚中兴通讯发布公告,受拒绝令影响,公司主要经营活动已无法进行。公司及相关方积极与美国政府相关部门沟通,推动美国政府调整或取消拒绝令。

关于中兴通讯的讨论已经很多。总体上,这是一个合规问题。

5月4日,中国贸促会全国企业合规委员会在北京成立。中国贸促会会长姜增伟说,强化合规经营已成为全球企业发展的普遍共识,是企业防范经营风险,提升自身信用,实现可持续发展的必然要求。

去年5月23日,中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过了《关于规范企业海外经营行为的若干意见》,提出加强企业海外经营行为合规制度建设。去年12月29日,国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布了《合规管理体系指南》(GB/T 35770-2017/ISO19600:2014),这项国家标准将从今年7月1日起实施。

《指南》指出,“建立有效的合规管理体系并不能杜绝不合规的发生,但是能够降低不合规发生的风险”,“若不合规,组织可能遭受法律制裁、监管处罚、重大财产损失和声誉损失,由此造成的风险,即为合规风险”。近年来,中国企业在海外的合规风险不断上升,如某大型国有商业银行纽约分行2016年11月因违反《反洗钱法》和掩盖可疑交易被纽约金融服务局(NYDFS)处以2.15亿美元罚款。

但美国监管机构在执法司法时是不是都那么公正呢?

中国社会科学院学部委员余永定最近在财新网发表的《美巨额罚款公正还是勒索?》一文,提出了质疑。进入21世纪特别是2008年金融危机后,美国政府对企业定罪数量和罚款金额都大幅上升,仅2009至2015年7月对在美经营的银行就处以罚款1610亿美元。有误导投资者投资有毒债券的问题(如美国银行、摩根大通分别被处以166.5亿美元、130亿美元罚款),有反洗钱问题(如法国巴黎银行被罚90亿美元),有帮客户逃税问题(如瑞士信贷被罚28.8亿美元),等等。英国《经济学人》在《美国的公司庭外和解:构陷企业违法犯罪之路》一文中认为,美国监管体系贪得无厌,“在运营世界上获利最多的敲诈勒索生意”,“其套路非常简单:找到一家可能有(或者可能没有)不当行为的企业;威胁其管理层让其公司无法经营,最好辅以刑事指控;强迫这家公司用股东的钱交付巨额罚款,以达成旨在最终撤销这些指控的秘密庭外和解(没人能知道和解的细节)。然后,再寻找下一个目标”。

余教授的文章,有两点令人印象深刻。

一是为什么被处罚企业不通过公开法庭诉讼主张自己的权利?这也是中兴案中不少人提出的问题。因为监管者既是法官又是陪审团,金融机构忌惮能不能保住经营执照、会不会失去美国市场、如何留住客户和员工、如何面对股价大幅下挫、如何应对后续可能出现的恶意监管等问题,一旦被执法者咬上就别指望它松口,所以只能退缩;二是当执法机构被允许保留所有或部分罚款时,很难指望其执法的公正性。法国巴黎银行2014年被罚89.7亿美元,其中22亿被纽约金融服务局(NYDFS)拿走,美联储拿走5.08亿美元。NYDFS获取的罚款甚至成为纽约州政府的一项重要财源,州长说是“天上掉下的馅饼”。

余教授说,“中国的舆论往往只指责自己工作人员的失误(失误肯定是有的,有些可能还很大),而不知道美国政府部门和监管机构有时也可能非常蛮不讲理”。他让我们看到了美国不讲理的这一面。不过,以我多年的观察,中国公司的大部分合规问题应该不是偶然失误,而是明知故犯,因为过去在国内很多问题都可以通融、搞定,养成了坏习惯。证券市场长期“重圈钱”、轻视投资人利益,劣迹斑斑却无法扭转,就是典型的例子。直到最近两三年证监会、银监会加大对不合规行为的处罚力度,才校正了轻描淡写式的处罚。没有强监管,违法成本太低,中国公司的机会主义就很难根除。国内不立好规矩,走出去出现各种跑冒滴漏,概率就会很高。所以中国公司的当务之急还是要补上合规管理的短板。

关于制度

中美贸易争端,很多人视为两种不同经济制度和发展模式的一次“摊牌”,特别是当中国通过创新向价值链上游跃升的时候。

安信证券首席经济学家高善文说:“美国学者给中国扣了一个帽子,叫国家资本主义。在美国企业看来,中国企业背后站着政府,政府通过产业政策、财政补贴、准入限制、廉价信贷、乃至直接订单等手段支持中国企业,这使美国企业在中国和全球市场都处于不利的竞争地位。”比如太阳能板和钢铁,大量补贴,很容易形成产能过剩,廉价出口到全球,欧美厂商被迫退出市场。

最近有一篇文章《世贸组织总理事会中美辩论实录》在朋友圈热刷。5月8日在日内瓦举行的世贸组织总理事会年内第二次会议上,美国新任驻WTO大使谢伊就是用“国家资本主义”形容中国的经济模式,并将其和市场准入壁垒、强制技术转让、知识产权问题、自主创新、技术标准、政府补贴、对外资的限制性政策等联系在一起。

中国常驻WTO代表张向晨对谢伊进行了回击。他说,中国的发展根本上源于两条:一是实行市场化改革,释放经济主体的活力;二是融入了全球化,开放国内市场,遵守国际规则。中国宪法第十五条规定,国家实行社会主义市场经济。第十六条规定,国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。这是改革开放的法律成果,也是中国未来发展的制度保障。

张向晨说,中国的市场经济体制需要进一步完善,国有企业需要进一步改革,国内市场需要进一步对外开放,知识产权的保护需要进一步加强。这些不足正是进一步深化改革开放的目标,而不是中国获得发展的“秘密武器”。他举了自己亲历的例子:

“5年前,我作为商务部主管知识产权的部长助理,率国务院督查组去甘肃、陕西等省检查软件正版工作。甘肃是中国西北一个偏远落后的省份,我在那里抽查了一个部门的六台计算机,结果五台都是合格的,剩下一台也使用了正版软件,只是标签贴的位置不够规范而已。这个部门的负责人对我说,甘肃刚经历了一场大地震,财政预算极为紧张。他们单位为购买正版软件花费了30万元,短期内看不出有什么好处,但大家知道,为了长远的发展这是必须要做的。

“这样的例子还有很多。客观地说,世贸组织《TRIPS协定》(注:《与贸易有关的知识产权协定》对发展中国家的要求是非常严苛的,但既然我们承诺了,就要努力去做。

“我认为任何外力包括政府都不可能强迫技术拥有者以他们不能接受的条件转让他们自己认为最为珍贵的东西。我和我夫人闲暇时会玩同款电脑游戏,她水平比我高,掌握了通关秘笈,她不会给我她的秘笈,但可以帮我通关,条件是我给她一定的好处,比如送她一件礼物或多做一些家务,有时我认为这是一项公平交易,有时我也会拒绝,转而依靠自己的努力过关。与此类似的事在中国和其他市场上每天都在发生。”

中国的经济制度和市场环境,在本质上与国际社会对市场经济的普遍认知并不相悖,且在不断改进中。中国入世后,和美国、欧盟、日本一样每两年一次接受评估,2016年评估中中国收到1800多个质询问题,都要一一回答,评审会议记录也在WTO网站公布。2011年中国入世10周年时,WTO时任总干事拉米表示,中国入世后的表现是A+,中国履行了规则,虽然并没有做到100%。

对外经济贸易大学崔凡教授比较了中美两国在WTO的表现。中国入世以来一共被告了40次,同期美国被告了80次,中国败诉的一概执行,美国败诉的经常拖着不执行,不仅不认账,还杯葛WTO大法官的任命,搞得大法官7个只剩4个。

崔凡同时指出,经过16年,中国成长了,而全球多边谈判停滞,所有经济体都没有大幅度多边减让,中国发展太快,当时的承诺显得水平较低了。但无论如何,中国在白纸黑字上的承诺都兑现了。

中国的经济制度还有缺陷,要进一步加强市场化改革,但以此否认中国是市场经济,就又失之片面了。

关于“压舱石”

中国领导人2013年就指出,中美经济关系是两国关系的“压舱石”,本质是互利共赢,双方应该把对方的机遇和挑战视为自己的机遇和挑战,寻找更多利益契合点。

贸易争端会不会让“压舱石”变成两国关系的“绊脚石”?关键也在于,双方能不能把对方的机遇和挑战视为自己的机遇和挑战。

今年2月日内瓦对话会上,拉米再次表态中国遵守了WTO承诺,同时他说,以中国今天在世界经济中的体量,没有开放政府采购市场,很不公平。(注:中国已经表态加快加入WTO《政府采购协定》进程)

今年3月北京的一次座谈会上,美国前贸易谈判代表苏珊·施瓦布说,我相信中国没有刻意要使得产能过剩,但是,只要中国政府一说什么是重点发展的,社会上每个人都说这是要重点发展的,这样不出现产能过剩是不可能的。

这些说法是中肯的,其背后的含义是中国要加快完善市场经济体制。19大报告中也提出,经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点,实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰;全面实施市场准入负面清单制度,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法;大幅度放宽市场准入,扩大服务业对外开放,等等。如果能切实落实,“压舱石”就会更有分量,更让人放心。

由于贸易争端的常态化,经济制度的争议也会经常化。这涉及很多问题,比如产业政策,具体就包括税收减免优惠、直接财政补贴、技术改造和设备更新激励、研究开发补贴、特殊收费、产业组织政策、与贸易有关的投资措施、出口导向和进口替代补贴、定价转移类补贴等等。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任徐林指出,WTO并没有专门的针对产业政策的协定,但有《补贴和反补贴协定》和《贸易有关的投资措施协定》等与产业政策手段密切相关的协定。中国入世后,必须无条件遵守这两个协定,这意味着国内产业政策的制定,也会受到国际贸易规则的约束。比如,直接以促进出口和进口替代为目标的补贴措施,属于禁止性的补贴措施,一旦实施,WTO成员国有权提出并实施反补贴措施。

徐林的建议是,中国要实施更加聪明有效的产业政策。比如减少无用的产业规划和政策制定;减少歧视性(选择性)产业政策的制定,在市场主体不愿意配置资源或难以形成合力解决的情况下,才由政府发挥组织协调作用并投入资源进行扶持;改进金融机构的产业扶持政策,让金融机构坚持按商业标准为企业提供融资服务而不是按政策重点提供融资服务;改进产业组织政策实施机制,尽可能少用“拉郎配”等非市场化手段,更多通过市场竞争优胜劣汰、资本市场兼并重组、并购基金参与推动等市场化手段来实现;改进海外人才引进政策,更多让企业和用人机构根据其自身需要,自主招录海外人才,让用人单位站在人才市场的前台。等等。

类似徐林这样的建议,就是要把摩擦的“绊脚石”变成改革的“打火石”。顺应国际贸易规则的约束,改进自己的政策手段,并非只是为了化解短期的贸易摩擦,而是维护并改善国际多边贸易体制的长期需要。

其实中国从2013年上海自贸区开始的自贸尝试,客观上也是为了优化营商环境,应对TPP(跨太平洋伙伴关系协定)的挑战。TPP的重要目标之一就是建立自由贸易区,协议涵盖所有产品和服务,规则更加透明。上海自贸区从成立一开始就明确不是“政策洼地”而是“制度高地”,其基本任务是加快政府职能转变,扩大投资领域开放,推进贸易发展方式转变,深化金融领域开放创新,完善法治保障。

国际贸易争端往往是国内结构性问题的延续。美国的贸易逆差是国内低储蓄、产业过度外包、限制高科技出口、美元本位等结构性问题的结果。中国很多地方对微观经济活动的过多干预,也导致产能过剩、僵尸企业无法出清,并令国际贸易伙伴感到不公。所以,靠政策倾斜驱动的增长模式越来越行不通,建立权利平等、机会平等、规则平等的现代化经济体系才是未来。

如果中国能够更多地把争端当成“打火石”,就能透过争端照亮自身存在的问题,进而改进和进步,这方面的让步不是退缩,而是利人的同时更加利已。

由此出发,则2018年的中美贸易争端,可能会成为一个真正的市场化法治化的经济强国崛起的“打火石”。这将是中国2001年入世之后的又一个新起点。


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